12月25日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）（以下简称《意见》），提出7方面17项举措，力求从多个层面提高专项债券的使用效能，从而实现快速有效的资金落地，旨在更好发挥专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用。《意见》的核心内容解读如下：

专项债投向领域转变为“负面清单”和“正面清单”管理模式，有利于地方政府加速投资项目推进。《意见》最大亮点之一就是投向领域变化。一是实行专项债券投向领域“负面清单”管理。将无收益项目、除保障性住房、土地储备以外的房地产开发等领域纳入清单，未纳入的项目均可申请专项债券资金。二是扩大专项债券用作项目资本金范围，并实行“正面清单”管理。将数字经济、低空经济、量子科技、北斗等新兴产业基础设施，城市更新、保障性住房等纳入清单。《意见》也同步提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

专项债审核机制重大变革，允许经济大省等开展专项债券项目“自审自发”试点。《意见》下放专项债券项目审核权限，“自审自发”试点地区包括北京市、上海市、广东省、江苏省、浙江省、等十省（含计划单列市）以及雄安新区。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券。对“自审自发”以外地区，《意见》完善项目审核“绿色通道”机制，前期通过审核的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券。此外，专项债审核节奏也从原先的一年一审（通常集中于四季度）改为“常态化申报、按季度审核”，这也将有效加快专项债项目审核效率。

《意见》强调“加快专项债券发行使用”，“尽快形成实物工作量”。《意见》针对加快专项债券发行使用共提出三点意见：一是“加快专项债券发行进度”，要求提前安排发行时间，及时完善发行计划，因此，2025年专项债发行节奏预计将较2024年明显前置；二是“加强专项债券资金使用监管”，要求省级财政部门要建立定期调度机制，督促项目主管部门和项目单位加快资金使用；三是“加强专项债券资金使用监管”，要求加快完善专项债券资金监管机制，对专项债券资金实施穿透式监管。

《意见》对防范专项债偿付风险重视度明显提升，提出做好专项债券项目融资收益平衡。除项目收入、政府性基金预算收入外，明确了调度其他项目收入、项目单位资金和专项债券项目财政补助资金用于偿还专项债本息，严防专项债券偿还风险。近年来国债与地方债付息支出比重逐年增大，专项债付息占第二本账的比重上升；省际分化趋势也愈发明显，存在一定的潜在风险。本次《意见》确定了省级政府承担兜底责任，并强调可安排财政补助资金偿还本息，意味着或将可通过第一本账一般公共预算收入（以税收收入为主）偿还专项债，这不仅扩大了专项债偿还的安全边际，还扩大了未来专项债规模提升的空间。

《意见》强调强化专项债券全流程管理，建立专项债券偿债备付金制度。完善专项债券偿还机制方面，《意见》提出，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度；严格落实专项债券项目主管部门和项目单位责任，抓好专项债券项目收入征缴工作，保障专项债券偿债资金来源。

总体来看，《意见》一是大幅扩大了专项债的投向领域和资本金使用范围；二是扩大了专项债偿付的安全边际，为未来专项债规模打开空间上限创造了条件；三是下放部分地区专项债审批自主权、明确往年通过申请的在建项目无需重复申报、并从一年一审变为“常态化申报、按季度审核”。这三项改革有助于解决近年专项债符合条件的项目缺乏、发行节奏偏慢的堵点，有助于显著提升专项债使用效率。

《意见》针对专项债各环节优化后，后续政策重点或放在落实上。《意见》是对过去多年以来专项债券发行使用环节的一次总优化，涉及投向、预算平衡、审核管理、发行使用、管理监督等方方面面。同时，考虑到《意见》是在专项债提前批下达之前发布，2025年专项债发行或可通过上述新机制，扩大投向和加速落地，对稳增长起到更加直接的效果。展望明年，在提高财政赤字率的基础上，专项债限额预计提升，而本次新政进一步扩大了专项债投向领域、实行负面清单管理、提高用作资金本的比例以及下放审核权，意味着广义财政的支出力度将明显增强，且财政资金形成实物工作量的进程将提速。结合中央经济工作会议提出“各项工作能早则早、抓紧抓实，保证足够力度”的要求，2025年专项债发行和使用可能也将加速，对经济全年开局起到支撑效果。